胡颖廉

国家行政学院副教授，管理学博士

    简政放权是这一届政府要做的头等大事。什么是简政放权?从我学者的角度来理解，简政放权包括三句话：

一、减少和下放行政审批权;

二、加强和创新事中事后的监管;

三、优化对市场和行业的服务。

    如果我们在理解简政放权的时候，只看到了审批权怎么放，企业的负担怎么减轻，那是不全面的，一定要看到它有一个立体的、整体的、系统性的架构，这才是准确的。

这三句话对药品流通行业带来哪些影响呢?主要会表现为三个转变。

    **个转变，将来的药品监管将从过去更加注重审批权(发证)，转变为更加注重事中事后监管的创新和加强。

    我们国家从计划经济转变过来，计划经济喜欢用的一个东西叫做审批。审批是管理市场的一种方式，本质上无所谓好和坏。审批是中性的，与事中事后监管一样，也有优势，什么优势?比如说方便、简单，监管人员不需要有太高的专业水平，坐在办公室药店把材料报上来就可以，这是**个优势;第二个优势，政府可以掌握行业市场的全局。但是，审批还有弱势，弱势**方面就表现在它是一次性地批，批完了之后事中事后到底有没有后续监管跟上，它就不管了;第二个弱势，也是最重要的，审批可能会产生权力寻租和腐败，进而阻碍市场资源的优化配置。

    所以从这几年国家大的方针，以及食药监管部门整体走下来看，接下来一年，乃至接下来‘十三五’的五年，减少审批和加强监管是一个必然的趋势，也是一个**的趋势。

    当前很多已经在行动了，比如有的地方药店的GSP认证已经下放到县一级，过去在市一级把着，现在往下放了。我们国家医保定点审批终于在行业的反复呼吁下取消了。

    现在有一些地方在搞一个创新，叫做多证合一。我开一家店，这家店既卖药，又卖保健品，还卖化妆品，过去要开这样一家店，就得获得N个证，现在监管部门脑子已经转过来了，我要减轻你的负担，不用你获N个证，只要一个证就可以了，这个证可以涵盖上述所有经营范围。

    这些都是利好的消息，但重点不在这儿，大家不要觉得简政放权一定是对行业减负，它还同时对企业提出了更高的要求，那就是事中事后监管的加强和创新。

    强大的产业跟强大的监管是互为支撑的，如果没有一个强大的监管，我们国家的产业是做不大的，当然反过来如果没有一个强大的产业那么国家的监管也是做不强的。因此，在‘十三五’期间，监管部门要做的首要事情就是加强职业化监察队伍的建设。

    美国FDA总共有1.5万员工，这个数量比中国药监局少得多，这1.5万人当中有5000人是专门从事一线的监管执法，这5000人当中有1000人是配枪的，是现役警察的编制，他们都是专业水平极高的监管人员。

    将来我国的监管人员都会是专业的、职业的，初级、中级、高级、专家级，不同等级查不同的业态。将来，我们的监管体系将更加的立体化、分层次，而不是现在所有人都去做同样的事。那这会给监管带来什么新的挑战和变化，会给产业带来什么样的变化呢?我用一句话概括，如果说简政放权取消和下放审批能够降低各企业的日常办事成本，那么，事中事后监管的加强和创新会提升违法行为被发现的概率，它会提升违法行为本身受处罚的程度，换句话说，在这样一个良性的市场下，好的企业、守规矩的企业将更加如鱼得水。

第二个转变，从过去政府为企业买单和背书转变为企业自己对自己负责。

    这个话怎么理解呢?我读过一部书，美国有一个法学家约翰法比安维特，耶鲁大学的，写了一部书叫《事故共和国》，书里有一句名言：‘防止铁路事故的**方法就是把公司的董事长捆绑在火车头上。’这个话非常简练、直观、形象。企业是主体责任，企业要对自己负责。我们当下中国的情况是什么?我们反过来了，没有把公司董事长捆绑上去，而是更多地把监管部门捆绑上去了。

    过去政府喜欢给企业当保安、检验员，真正理想的状态其实是政府监管部门给企业当警察，政府要做的是维护市场秩序，只有把这个市场秩序维护好了，企业才能在一个有效的市场当中竞争，剩下的事政府就不用管了。

    这方面也有很多具体的例子，比如前段时间大家最关心的药品电子监管码问题。据我了解，电子监管码之所以被暂停，让决策者最后下决心的核心原因，主要不是什么成本问题、垄断问题、不正当竞争问题，虽然这些都考虑到了，但最核心的问题是：药品产品质量的追溯是企业自己的责任，而不是国家监管部门的责任，这是最核心的要点。

    这个告诉我们什么呢?食品安全法说得很清楚，要建追溯体系，国家建制度，部门建机制，企业建体系，部门之间建端口、平台、标准，建一个大家可以共同用的平台，具体这个体系本身则应该让企业来建，这样就可以防止很多不必要的弊端，比如说数据的垄断、不正当的竞争。电子监管码的核心就是要厘清国家、政府、企业三方的边界，像这样的例子我相信在‘十三五’期间，在接下来的一两年中会越来越多，政府更多地会扮演警察的角色，而不像过去那样扮演保安的角色，这对于企业来讲监管成本看起来是下降了，但实际上在一个好的市场当中竞争，对自己的要求提得更高了，隐形成本会增加。与之相关的另外一个问题是我们国家的地方保护一定会在与监管部门最严监管、最严政策的博弈当中越来越被弱化。

第三个转变,从政府为企业服务转变为政府为产业服务。

    有人说这是不是说错了，企业和产业有什么区别?当然有区别：企业是个体的、单个的，产业是整体的、宏观的，我们国家过去监管领域之所以出那么多的问题，原因有很多，其中一个主要原因在于监管人员的官员跟个别企业走得太近，但监管机构作为一个整体跟整个产业离得过远，这两者是有区别的，这一定要转变，从过去为企业服务转变为产业整体的发展来服务。

    这方面有很多例子，比如从去年年中开始的临床数据核查，临床数据核查业内叫做临床数据核查风暴，用‘风暴’这词一点都不为过。

    中国的药监局从1998年成立以来，已经走过了18个年头，药监局要做的一件事情一直都没有做到，那就是改变、优化中国医药产业结构。如果从1978年改革开放算起，到今天我们国家已经走过将近40个年头了，这近40个年头同样没有把中国的医药产业结构进行完善和提高，同样没有把我们的产业素质给提上去，GSP等等有用吗?有用，但我们产业结构到今天还没有发生大的变化。

    在供给侧改革的背景下，在最严监管的宏观指引下，我相信在2016年开始的‘十三五’期间，中国医药产业结构一定会有一个本质性的调整。我们国家医药产业的大洗牌一定会到来，这是一个大概率事件。

    (本文整理自胡颖廉在2015～2016年度中国药店发展报告暨连锁药店价值榜发布会上的演讲，未经本人审阅)

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