在年初召开的全国卫生工作会议上，医联体改革设想被提了出来，北京、武汉、马鞍山、镇江等地也迅速铺开了医联体改革实践。

从具体范围来看，医联体的建设和运营涉及到5个利益相关者，即公立医院、基层医疗卫生机构、患者、卫生行政部门、医疗保障部门。从制度变迁的角度看，卫生行政部门或公立医院是第一行动集团，其余几者属于第二行动集团。

在第二行动集团中，基层医疗卫生机构加入医联体的积极性容易受到行政隶属关系、相关的财政投入等因素的影响；患者对医联体的态度取决于该机构组建后的运营和服务状况；而医疗保障部门也出于对竞争的减少、患者的限定、重复服务有顾虑而对医联体持观望态度。

而处于第一行动集团中的公立医院，在现在的市场推动机制难以做到全面、普遍以及和政府目标始终一致，医保推进机制近期也看不到可能性，因此，其也难以成为积极主动推动医联体的第一行动集团。由此看来，医联体的组建和发展不得不主要依靠卫生行政部门的积极主动推动。比较理想的状态是，行政力量要参与到医联体的整个建设过程中，且要逐步扩展、强化并形成合力。

需要指出的是，卫生行政部门是有意图、有积极性推进医联体发展的，不过因为缺乏对公立医院的制约和激励手段，同时存在被指责为“拉郎配"的担忧，卫生行政部门推进医联体的决心和力度较为容易受到干扰。基于此，医联体发展必须克服与组建医联体不适应的制度体系，要调整市、区两级政府的事权，加强政府部门对公立医院的治理，以此促进其大踏步前进。

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