本报综合 在国务院办公厅日前发布的关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知中，第十七条提出“整合城镇职工基本医疗保险（下称城镇职工医保）、城镇居民基本医疗保险（下称城镇居民医保）、新型农村合作医疗（下称新农合）的职责"，并限期于2013年6月底前完成。

至于如何“整合"，业界纷纷猜测，新农合未来将划归人社系统。但据卫生系统人士透露，关于三大医保统一管理部门一事，目前具体负责机构合并的中编办仍在征询意见。最终结果如何，尚待有关“三定"方案揭晓。

部门分治之弊

几大医保制度的分治格局，主要由改革的历史原因造成。自上世纪90年代前半期就开始搭建制度的城镇职工医保，是当初国企改革的配套动作，因此理所当然地由当时的劳动和社会保障部门来操刀；而迟至2003年才起步的新农合，因筹资水平低、保障负担重而被视作“烫手山芋"，一些部门多不愿接手，最终经高层拍板决定由主管医疗的卫生部来管理；2007年开始试点的城镇居民医保，虽然和新农合一样福利色彩浓重而保险特征淡化，但也被交给人社部门负责。

管理分设之下，三大医保制度的筹资水平和保障待遇相去甚远。以上海为例，城镇职工医保的年均筹资已超过7000元，而新农合的平均筹资水平只有1100元，相应的医疗费用综合报销率最高相差一倍。所以新医改启动之初，即提出“人人享有医保"，题中之义就是“人人平等享有"。

制度差别又反过来强化了管理分割。由此带来的另一大弊端是经办机构重复建设且互不兼容，管理成本居高不下，信息沟通困难。

人社部编制的《2011社会保险运行报告》显示，除失业保险之外，大口径的社保年人均服务经费是9.38元，若按医保与养老经办各占一半来概算，则4.73亿城镇职工医保和城镇居民医保参保者，所需经办费用超过22亿元。

而新农合的基层经办人数更大大超过两大城镇医保，且效率更为低下。上海近郊某区，城镇职工医保管理者46人，服务对象超过70万；而新农合部门55人，服务对象不足13万。

由上述情况不难推知，几大医保制度经办力量的整合，将极大地节约资源提高效率。同时还能一举两得地解决重复参保问题——统计显示，城镇居民和新农合的重复参保约占总人口的10％，这无疑造成财政资金浪费。

整合方向之争

提及医保管理部门的整合，人社系统被认为具有压倒性优势。

除了其医保基金规模上的******胜出，人社部门更比卫生部门多出10年的医保管理经验，并且顺应医保未来的改革方向——按照有关专家为国务院医改办所作的课题研究，未来医保将成为药品和器械招标的主体，人社部门显然比同时主管医疗机构的卫生部门少些利益冲突，更具有压价的动力。事实上，上海已在2011年底启动这方面的试点。再者，如果医保交由卫生管理，“一手托两家"，则其既当“会计"又当“出纳"的局面，也不利于监督。

人社系统******的劣势是基层的经办力量不足。对此，中国社会科学院经济研究所公共政策研究中心主任朱恒鹏认为，这不失为推动医保经办商业化的契机。这方面人社系统落后于卫生系统，而去年在城镇居民医保和新农合框架内启动的大病医保，已明确交由商业医保经办，如果此次管理部门整合，应能促进人社系统对医保经办商业化的认同。

但卫生系统多年来坚持对医保的管理权，也有业务上的道理，即通过掌握支付手段，来调整医疗机构的行为。“卫生行政部门更了解医院的情况，医生作为专业人士也更懂得如何对症下药"，上海浦东卫生发展研究院评估中心主任江一民表示，以浦东的实践来看，基层医疗机构作为健康“守门人"，可以利用医保费用这一杠杆，更有效地推动预防保健、慢病管理等，从根本上节约医保基金。

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